2. Estratto della sentenza della IV Corte di diritto pubblico nella causa A. contro Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento del Cantone Ticino (USSI) (ricorso in materia di diritto pubblico)

8C_717/2022 del 7 giugno 2023

A.

A.a A., nato nel 1974, ha beneficiato di prestazioni assistenziali da febbraio 2004 ad agosto 2006, da ottobre 2006 a dicembre 2010 e da marzo 2017 a marzo 2022 per complessivi fr. 307'275.50. Con decisione del 25 febbraio 2022, confermata su reclamo il 17 maggio 2022, l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento del Cantone Ticino (USSI) ha annullato e sostituito i provvedimenti del 15 dicembre 2021 e del 3 gennaio 2022 con i quali aveva inizialmente accolto la richiesta di rinnovo presentata il 7 dicembre 2021 da A., rifiutandogli così le prestazioni assistenziali. L'amministrazione ha ritenuto una violazione del principio della sussidiarietà previsto dall'art. 2 cpv. 1 della legge ticinese dell'8 marzo 1971 sull'assistenza sociale (RL 871.100; in seguito: Las/TI), poiché il richiedente - per anni - non aveva permesso all'Ufficio dell'assicurazione invalidità del Cantone Ticino (UAI) di determinare il suo diritto ad una rendita d'invalidità.

A.b In seguito, con decisione del 24 giugno 2022, confermata su reclamo il 16 agosto 2022, l'USSI ha rifiutato le prestazioni assistenziali richieste da A. per il mese di giugno 2022 poiché non si era presentato alla visita peritale del 23 maggio 2022 fissata dall'UAI.

B. A. è insorto contro le decisioni su reclamo del 17 maggio e del 16 agosto 2022 dinanzi al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, il quale, congiunte le cause, ha respinto i ricorsi con sentenza del 7 novembre 2022.

C. A. presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale (subordinatamente un ricorso sussidiario in materia costituzionale), chiedendo - previa concessione dell'assistenza giudiziaria con gratuito patrocinio - la riforma della sentenza cantonale nel senso che gli vengano riconosciute le prestazioni assistenziali.

Chiamati a pronunciarsi, l'USSI si è rimesso al giudizio di questa Corte mentre il Tribunale cantonale ha rinunciato a presentare osservazioni.

Il Tribunale federale ha parzialmente accolto il ricorso in materia di diritto pubblico.

Dai considerandi:

5.

5.1 A norma dell'art. 12 Cost. chi è nel bisogno e non è in grado di provvedere a sé stesso ha diritto d'essere aiutato e assistito e di ricevere i mezzi indispensabili per un'esistenza dignitosa (in tedesco: "die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind"; in francese: "pour mener une existence conforme à la dignité humaine").

Per giurisprudenza, la concretizzazione dell'art. 12 Cost. compete ai Cantoni, i quali sono liberi di fissare la natura e le modalità delle prestazioni da fornire a titolo di aiuto d'urgenza (DTF 146 I 1 consid. 5.1; DTF 142 I 1 consid. 7.2; DTF 139 I 272 consid. 3.2; DTF 135 I 119 consid. 7.3). Il diritto fondamentale a condizioni minime d'esistenza garantito dall'art. 12 Cost. non include tuttavia un reddito minimo, ma solo la copertura dei bisogni elementari, strettamente necessari a sopravvivere in maniera rispettosa della dignità umana (quali cibo, alloggio, vestiti e cure mediche di base) e si limita quindi a garantire l'indispensabile, sì da scongiurare la mendicità e la vita sulla pubblica via (DTF 146 I 1 consid. 5.1; DTF 142 I 1 consid. 7.2.1; DTF 139 I 272 consid. 3.2; DTF 138 V 310 consid. 2.1; DTF 135 I 119 consid. 5.3 e DTF 131 I 166 consid. 3.1; sentenza 2C_302/2020 dell'11 novembre 2021 consid. 12.2; FEDERICA DE ROSSA GISIMUNDO, Pour un revenu équitable [mais non inconditionnel], RDS 138/2019 I pag. 539 segg., 548; GÄCHTER/WERDER, in Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, n. 5 segg. ad art. 12 Cost.; LUCIEN MÜLLER, in Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3^a ed. 2014, n. 31 ad art. 12 Cost.; LUISA LEPORI TAVOLI, Mindestlöhne im schweizerischen Recht, 2009, n. 224; THOMAS GEISER, Gibt es ein Verfassungsrecht auf einen Mindestlohn?, in Der Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen - Festschrift für Yvo Hangartner, 1998, pag. 809 segg., 812). In parallelo, questo sostegno ha per definizione unicamente un carattere transitorio. Pertanto, va inteso solo come una rete di protezione temporanea per le persone che non trovano sufficiente tutela nel quadro delle istituzioni sociali esistenti, al fine di condurre un'esistenza conforme alla dignità umana; infatti, il diritto costituzionale di ottenere aiuto in situazioni di bisogno è strettamente legato al rispetto della dignità umana garantito dall'art. 7 Cost., il quale fonda l'art. 12 Cost. (DTF 146 I 1 consid. 5.1; DTF 142 I 1 consid. 7.2 e DTF 139 I 272 consid. 3.2). In tale misura, il diritto costituzionale all'aiuto d'urgenza si distingue dal diritto cantonale all'aiuto sociale, che è più completo (DTF 146 I 1 consid. 5.1; DTF 142 I 1 consid. 7.2.1; DTF 138 V 310 consid. 2.1).

5.2 L'aiuto sociale è di competenza dei Cantoni (DTF 148 V 114 consid. 3.1 e 6.2.2). Secondo l'art. 115 Cost. (cfr. art. 48 della Costituzione federale del 29 maggio 1874), gli indigenti sono assistiti dal loro Cantone di domicilio; la Confederazione disciplina le eccezioni e le competenze. Sulla base di questa norma, il legislatore federale ha adottato la legge federale del 24 giugno 1977 sulla competenza ad assistere le persone nel bisogno (legge federale sull'assistenza, LAS; RS 851.1). Si tratta di una legge sulla competenza e non di una legge sull'assistenza o l'aiuto sociale, e determina il Cantone competente per assistere una persona nel bisogno dimorante in Svizzera (art. 1 cpv. 1 LAS), senza interferire nella regolamentazione cantonale su questo aspetto (DTF 146 I 1 consid. 5.2; WERNER THOMET, Commentaire concernant la Loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin [LAS], 2^a ed. 1994, pag. 47 n. 55). A norma dell'art. 2 LAS, è persona nel bisogno chi non può provvedere sufficientemente o tempestivamente con mezzi propri al sostentamento (cpv. 1); il bisogno è giudicato secondo le prescrizioni e i principi vigenti nel luogo d'assistenza (cpv. 2). Definendo così il termine di bisogno, la legge non intacca la competenza cantonale in materia di aiuto sociale, tale definizione essendo valida soltanto nei rapporti intercantonali onde garantire una certa uniformità (THOMET, op. cit., pag. 37 n. 33; GUIDO WIZENT, Die Sozialhilferechtliche Bedürftigkeit [in seguito: Bedürftigkeit], 2014, pag. 126 seg.). Essa ha tuttavia dato un impulso di coordinamento che ha condotto ad una certa armonizzazione della nozione di bisogno nell'aiuto sociale (WIZENT, Bedürftigkeit, op. cit., pag. 127; PASCAL COULLERY, Das Recht auf Sozialhilfe, 1993, pag. 58 seg.). Allo stesso modo, le linee guida della Conferenza svizzera delle istituzioni dell'azione sociale (COSAS), che costituiscono delle raccomandazioni alle autorità sociali dei Cantoni, dei comuni, della Confederazione e degli istituti sociali privati, seppure non vincolanti, hanno contribuito ad armonizzare la nozione di bisogno nell'aiuto sociale (WIZENT, Bedürftigkeit, op. cit., pag. 158 segg.; cf. THOMET, op. cit., pag. 51 seg. n. 67).

(...)

10.

10.1

10.1.1 Il diritto all'aiuto in situazioni di bisogno sancito dall'art. 12 Cost., trattandosi di un diritto fondamentale che fonda una pretesa di prestazioni positive da parte dello Stato, implica che l'ordinamento giuridico prevede le condizioni alle quali il diritto può essere esercitato, a differenza delle libertà fondamentali per le quali valgono le restrizioni usuali. L'ammissibilità di eventuali limitazioni concretizzate dal legislatore deve essere valutata attraverso la (parziale) applicazione per analogia dell'art. 36 Cost. per verificare se sono compatibili con il contenuto minimo garantito dalla Costituzione (DTF 142 I 1 consid. 7.2.4; DTF 131 I 166 consid. 5.2). Per costante giurisprudenza, la protezione conferita dall'art. 12 Cost. coincide con la sua essenza intangibile (DTF 142 I 1 consid. 7.4; DTF 138 V 310 consid. 2.1; DTF 131 I 166 consid. 3.1; DTF 130 I 71 consid. 4.1). Siccome l'essenza intangibile di un diritto fondamentale non può essere limitata anche qualora i presupposti dell'art. 36 cpv. 1-3 Cost. sarebbero di per sé dati (art. 36 cpv. 4 Cost.), viene a mancare la possibilità di ridurre o negare il diritto all'aiuto in situazioni di bisogno previsto dall'art. 12 Cost. (DTF 142 I 1 consid. 7.2.4; DTF 131 I 166 consid. 5.3).

10.1.2 Conformemente al principio della sussidiarietà, applicabile sia nell'ambito dell'aiuto sociale cantonale sia in quello dell'aiuto in situazioni di bisogno secondo l'art. 12 Cost., l'aiuto interviene soltanto quando la persona bisognosa non è in grado di aiutarsi da sola e quando ogni altra fonte d'aiuto disponibile non può essere ottenuta in tempo utile o in maniera adeguata (DTF 146 I 1 consid. 8.2; DTF 137 V 143 consid. 3.7.1; COSAS, Concetti e indicazioni per il calcolo dell'aiuto sociale, 4^a ed. 2005, A.4; WIZENT, Sozialhilferecht, 2020, pagg. 155 seg.; FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2^a ed. 1999, pag. 71; cfr. THOMET, op. cit., pag. 52 n. 69). Nel valutare se una persona si trova nel bisogno occorre pertanto tenere conto delle risorse immediatamente disponibili o che sono realizzabili a breve termine (DTF 146 I 1 consid. 8.2; DTF 137 V 143 consid. 3.7.1; DTF 131 I 166 consid. 4.3; COSAS, op. cit., E.2.1; WIZENT, Bedürftigkeit, op. cit., pag. 211 seg.). In assenza di tali risorse, l'interessato si trova in situazione di bisogno e lo Stato deve accordargli almeno un aiuto a titolo transitorio (DTF 146 I 1 consid. 8.2; cfr. DTF 121 I 367 consid. 3b; v. anche sentenza 8C_42/2023 del 15 febbraio 2023 consid. 2.2; WIZENT, Bedürftigkeit, op. cit., pag. 71; WOLFFERS, op. cit., pag. 71). Invero, l'esclusione dall'aiuto in situazioni di bisogno è incompatibile con la dignità umana (art. 7 Cost.), a cui tende l'art. 12 Cost., se la sopravvivenza stessa delle persone interessate ne risulta compromessa (DTF 131 I 166 consid. 7.1; cfr. DTF 121 I 367 consid. 3a in fine). Allo stesso tempo, l'art. 12 Cost. non conferisce alcun diritto a coloro che sono oggettivamente in grado di procurarsi da soli i mezzi necessari per la propria sopravvivenza; tali persone non si trovano nella situazione di emergenza a cui il diritto fondamentale all'aiuto in situazioni di bisogno è finalizzato, sicché nel loro caso mancano già i presupposti ad una sua rivendicazione (DTF 142 I 1 consid. 7.2.2; DTF 131 I 166 consid. 4.1; DTF 130 I 71 consid. 4.3; sentenza 8C_850/2018 del 12 giugno 2019 consid. 3.2.2.2). In questo senso, deve esserci un nesso materiale con l'effettiva cessazione della situazione di emergenza, ossia la persona interessata deve essere concretamente e attualmente in grado di sottrarsi o porre fine alla situazione di emergenza grazie alle possibilità esistenti (DTF 131 I 166 consid. 4.3) e idonee a tal fine. Una tale applicazione del principio della sussidiarietà non entra dunque necessariamente in conflitto con l'essenza intangibile dell'art. 12 Cost. (DTF 139 I 218 consid. 5.3).

10.1.3 È infatti già stato deciso che le prestazioni assistenziali possono essere sospese in caso di rifiuto di accettare un lavoro adeguato (sentenza 2P.147/2002 del 4 marzo 2003 consid. 3.5.3), o un posto di lavoro di prova che permetterebbe al richiedente un reddito sufficiente per il proprio sostentamento (DTF 139 I 218 consid. 5), così come nel caso in cui il rifiuto porti sulla partecipazione a misure occupazionali e d'inserimento che garantiscono il minimo vitale (DTF 130 I 71 consid. 6). Il diritto all'aiuto in situazioni di bisogno è inoltre stato negato ad un richiedente che, malgrado avesse indicato nella propria richiesta di essere abile al lavoro al 100 % in attività adatte, si rifiutava di prestare lavoro remunerato, nonostante cambiando la propria attitudine mentale sarebbe stato in grado di provvedere autonomamente al proprio sostentamento (sentenza 8C_850/2018 del 12 giugno 2019 consid. 3.2.2.2). È invece stato giudicato contrario all'art. 12 Cost. negare l'aiuto in situazioni di bisogno (nel senso dello stretto necessario) a causa della non ottemperanza di un'ingiunzione a partecipare ad un programma occupazionale non retribuito, il principio della sussidiarietà non trovando allora applicazione (DTF 142 I 1 consid. 7.2.3 e 7.2.6; sentenza 8C_704/2021 dell'8 marzo 2022 consid. 2.2). Lo stesso è stato deciso per il rifiuto di versare qualsiasi tipo di prestazione sociale ad una persona nel bisogno, membro di una comunione ereditaria ancora indivisa - in assenza di accordo tra gli eredi - che portava su di un immobile all'epoca indisponibile, essendo l'azione di divisione da lei introdotta ancora pendente (DTF 146 I 1 consid. 8.3).

10.2 Visti i principi ed i casi giurisprudenziali appena delineati non può essere tutelata l'applicazione del principio della sussidiarietà come difesa dalla Corte cantonale. Invero, invocandone la violazione essa ha confermato il diniego di qualsiasi prestazione assistenziale al ricorrente nonostante quest'ultimo non avesse a disposizione, in tempo utile, alcuna valida alternativa. Contrariamente però all'interpretazione proposta dai giudici ticinesi, la relativizzazione della protezione conferita dall'art. 12 Cost. in ragione del principio della sussidiarietà, come visto, trova applicazione soltanto nel caso contrario, ovvero quando la persona interessata rifiuta - espressamente o per atti concludenti - di accettare una fonte di guadagno o delle entrate certe, oppure allorquando non intraprende i passi necessari che nell'immediato le garantirebbero un sostentamento sufficiente. Coerentemente con la giurisprudenza resa in materia, va dunque sottolineata la necessità di una fonte di reddito disponibile, nell'immediato e in maniera sufficiente al fine di rifiutare o ridurre - in applicazione del principio della sussidiarietà - l'aiuto in situazioni di bisogno sancito dall'art. 12 Cost. Ora, con il suo comportamento il ricorrente ha sì causato, anche più volte, l'impossibilità di accertare un suo diritto a prestazioni dell'assicurazione invalidità. Cionondimeno, fino alla decisione formale dell'ufficio competente, tale diritto non poteva che essere ipotetico, in particolare agli occhi dell'opponente. Neppure sarebbe stato possibile determinare con certezza quali prestazioni d'invalidità sarebbero state eventualmente conferite, e soprattutto in quale misura. A ciò si aggiunga che durante l'inevitabile - ed incerto - periodo di attesa a seguito dell'accertamento richiesto (la perizia psichiatrica), il ricorrente si sarebbe comunque trovato senza i mezzi necessari per il proprio sostentamento. La censura del ricorrente si rivela dunque fondata sotto questo profilo.

Resta dunque da determinare se il comportamento del ricorrente, ritenuto abusivo dalla Corte ticinese, giustifichi comunque il rifiuto di qualsiasi prestazione assistenziale.

11.

11.1 In maniera generale, vi è abuso di diritto laddove un determinato istituto giuridico viene invocato per realizzare degli interessi che il medesimo istituto non si prefigge di tutelare (cfr. ad esempio, DTF 128 II 145 consid. 2.2). Finora la giurisprudenza ha lasciato aperta la questione di sapere se un comportamento abusivo da parte di un richiedente possa giustificare una riduzione o un rifiuto dell'aiuto in situazioni di bisogno (cfr. DTF 142 I 1 consid. 7.2.5; DTF 134 I 65 consid. 5.1 seg.; DTF 131 I 166 consid. 6.2; DTF 130 I 71 consid. 4.3). La dottrina è invece praticamente unanime nell'affermare che non esiste spazio per abusi di diritto nell'ambito dell'esercizio dei diritti derivanti dall'art. 12 Cost., questa norma garantendo un minimo di esistenza intangibile (DTF 134 I 65 consid. 5.1 e la dottrina citata; cfr. anche GÄCHTER/WERDER, op. cit., n. 40 ad art. 12 Cost.; MÜLLER, op. cit., n. 34 ad art. 12 Cost.; CHRISTOPH RÜEGG, Das Recht auf Hilfe in Notlagen, in Das Schweizerische Sozialhilferecht, Christoph Häfeli [ed.], 2008, pag. 41). Inoltre, secondo alcuni autori, una tale costellazione sarebbe ipotizzabile soltanto qualora il richiedente non si trovasse, in realtà, in una situazione di bisogno. Di conseguenza, egli non avrebbe diritto alla protezione dell'art. 12 Cost. e la questione di un abuso non si porrebbe nemmeno (JACQUES DUBEY, in Commentaire romand, Constitution fédérale, 2021, n. 72 seg. ad art. 12 Cost.; cfr. anche MALINVERNI ET AL., Droit constitutionnel suisse, vol. II, 4^a ed. 2021, pag. 807; GÄCHTER/WERDER, op. cit., n. 40 ad art. 12 Cost.; MÜLLER/ SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, Im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO-Pakte, 4^a ed. 2008, pag. 780).

11.2 Anche nel caso di specie si può prescindere dall'esaminare la questione. In effetti, un abuso di diritto presuppone necessariamente che la persona indigente abbia intenzionalmente provocato la propria situazione al solo fine di potere in seguito prevalersi del diritto all'aiuto in situazioni di bisogno. Questa volontà deve essere accertata in modo chiaro e indiscutibile. L'abuso deve essere pertanto manifesto. Semplici sospetti e indizi non sono sufficienti (DTF 134 I 65 consid. 5.2; KATHRIN AMSTUTZ, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, 2002, pag. 311). Neppure un comportamento renitente - persino urtante - nei confronti dell'autorità costituisce a sé stante un abuso di diritto (sentenze 8C_100/2017 del 14 giugno 2017 consid. 8.3.1; 8C_927/2008 dell'11 febbraio 2009 consid. 6.2). Per quanto la reiterata attitudine del ricorrente nel non presentarsi alle visite psichiatriche possa essere considerata come una sua rinuncia a fare accertare un suo diritto a prestazioni dell'assicurazione invalidità, non è possibile concludere che tale circostanza permetta di ritenere adempiuti i rigidi criteri appena esposti per ammettere un abuso, tantomeno manifesto. Dagli accertamenti dell'autorità inferiore non traspare affatto chiaramente quale possa essere stata l'intenzione del ricorrente nell'adottare un tale comportamento. Oltre a menzionare precedenti sentenze cantonali che hanno coinvolto il ricorrente in situazioni analoghe, nulla è stato spiegato a riguardo degli eventuali motivi che lo hanno spinto a non presentarsi alle visite mediche in questione. L'arbitrarietà del giudizio cantonale permane anche tenendo conto dell'indicazione del ricorrente sullo stato della sua domanda AI nelle richieste di rinnovo di prestazioni assistenziali; anche in questo caso, rilevante è la carenza di elementi più circostanziati, che non consente di escludere altri possibili interpretazioni su quale fosse effettivamente la volontà da imputare al ricorrente.

11.3 Confermando quindi il rifiuto di qualsiasi prestazione assistenziale, in particolare dello stretto necessario - cibo, alloggio, vestiti e cure mediche di base - per sopravvivere in maniera rispettosa della dignità umana, i giudici cantonali hanno pertanto violato il diritto fondamentale all'aiuto in situazioni di bisogno. L'art. 9a cpv. 1 lett. c del regolamento del 18 febbraio 2003 sull'assistenza sociale (RL 871.110; in seguito: Reg.Las/TI), richiamato nella sentenza impugnata, non permette di raggiungere un risultato diverso. Esso è indubbiamente pertinente per i casi in cui un richiedente rinuncia a far valere dei diritti prioritari alle prestazioni assistenziali; come però esposto, nella fattispecie il rifiuto o la soppressione conducono ad una violazione dell'art. 12 Cost. e dell'art. 13 cpv. 1 Cost./TI (RS 131.229), concretizzati anche all'art. 23 Las/TI. Alle autorità pronunciatesi nella fattispecie spettavano altre possibilità di azione di fronte all'accertata rinuncia a prestazioni d'invalidità da parte del ricorrente. La giurisprudenza ha già menzionato al riguardo la possibilità di sanzionare, sulla scorta di una base cantonale sufficiente, il comportamento di un richiedente tramite l'applicazione di varie misure che non pregiudicano la protezione e l'essenza intangibile dell'art. 12 Cost.; ad esempio, il conferimento di prestazioni in natura oppure l'imposizione di oneri o vincoli sotto comminatoria di pena ai sensi dell'art. 292 CP (cfr. DTF 142 I 1 consid. 7.2.5 e i riferimenti dottrinali citati). La normativa ticinese stessa esplicita la riduzione o la sospensione delle prestazioni assistenziali, oltre al loro rifiuto o soppressione (art. 9a Reg.Las/TI). La riduzione è infatti l'unica misura menzionata al commento dell'art. 23 Las/TI nel relativo Messaggio del Consiglio di Stato n. 5250 dell'8 maggio 2002 concernente la modifica della legge sull'assistenza sociale, a pag. 6. Pure l'art. 26 cpv. 2 Las/TI, applicabile a situazioni in cui l'assistito fa un uso improprio delle prestazioni assegnategli o rifiuta delle misure che favorirebbero la sua autonomia, ne limita la riduzione o soppressione soltanto nel rispetto dell'art. 23 Las/TI. Tale disposizione corrisponde peraltro alla giurisprudenza secondo cui l'aiuto in situazioni di bisogno non può essere ridotto o rifiutato ad una persona indigente, anche se quest'ultima è personalmente responsabile di questo suo stato; i motivi che hanno condotto all'indigenza sono irrilevanti dal profilo della protezione offerta dall'art. 12 Cost. (DTF 134 I 65 consid. 3.3 con riferimenti; sentenze 8C_100/2017 del 14 giugno 2017 consid. 8.1; 8C_681/2008 del 20 marzo 2009 consid. 5.4). L'opponente avrebbe dunque dovuto garantire al ricorrente almeno l'aiuto in situazioni di bisogno fino all'accertamento del suo diritto ad una rendita d'invalidità, riservando la possibilità di richiederne la restituzione o la compensazione in caso di un'effettiva concessione della stessa e con effetto retroattivo.

Non è ad ogni modo compito di questa Corte pronunciarsi su quale sia la misura più appropriata per sanzionare la mancata partecipazione del ricorrente alle perizie psichiatriche, bensì dell'opponente, il quale sarà tenuto a rispettare il limite - invalicabile - imposto dagli art. 12 Cost., 13 cpv. 1 Cost./TI e 23 cpv. 1 Las/TI.