Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_277/2023
Urteil vom 12. März 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Müller,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Tomas Poledna,
gegen
Grosser Rat des Kantons Graubünden, Ratssekretariat, Masanserstrasse 14,
Postfach, 7001 Chur
Gegenstand
Ausstandsgesuch (aufsichtsrechtliches Verfahren),
Beschwerde gegen das Urteil vom 25. April 2023
des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 1. Kammer (U 20 78).
Sachverhalt:
A.
Die Kommission für Justiz und Sicherheit des Grossen Rates des Kantons Graubünden (KJS) eröffnete im Dezember 2019 ein aufsichtsrechtliches Verfahren gegen den damligen Präsidenten des Kantonsgerichts Graubünden, A.________, wegen einer allfälligen Amtspflichtsverletzung. Im März 2020 hörte die KJS in diesem Zusammenhang A.________, weitere Kantonsrichter und einen Aktuar des Kantonsgerichts an. Am 23. April 2020 stellte die KJS A.________ einen Berichtsentwurf zur aufsichtsrechtlichen Untersuchung zu. Mit dem Berichtsentwurf stellte die KJS A.________ einen Verweis in Aussicht und gab ihm Gelegenheit zur Stellungnahme.
A.________ beantragte am 7. Mai 2020 unter anderem, die KJS habe in der jetzigen Zusammensetzung für den Endentscheid im aufsichtsrechtlichen Verfahren in den Ausstand zu treten. Er begründete das Ausstandsbegehren damit, dass der ihm von der KJS vorgelegte Entwurf keinen Zweifel offenlasse, dass sich die Kommission in der Sache bereits festgelegt habe, was auch immer er in seiner Stellungnahme noch vorbringe. Dass die KJS in ihrer Entscheidung nicht mehr frei sei, sei damit offensichtlich und werde dadurch unterstrichen, dass sie am 7. April 2020 die Ermächtigung zur Durchführung einer Strafuntersuchung gegen ihn erteilt habe. A.________ reichte am 14. Mai 2020 eine Stellungnahme zum Berichtsentwurf zur aufsichtsrechtlichen Untersuchung ein und hielt darin am Ausstandsbegehren fest.
B.
Am 2. Juni 2020 informierte die KJS anlässlich einer Medienkonferenz über diverse aufsichtsrechtliche Entscheide bezüglich der angespannten Situation am Kantonsgericht. In einer entsprechenden Medienmitteilung hielt die KJS gleichentags unter anderem Folgendes fest:
"Im Disziplinarverfahren gegen den Kantonsgerichtspräsidenten Dr. A.________ hat die KJS eine sehr ernsthafte Amtspflichtverletzung feststellen müssen. Diese steht im Zusammenhang mit einer unsachgemässen Behandlung eines Berufungsurteils in einem Erbrechtsfall, der auch medial mehrfach behandelt wurde. Gleichzeitig gilt es zu berücksichtigen, dass gegen Dr. A.________ in seiner langjährigen Tätigkeit noch nie eine ernsthafte aufsichtsrechtlich Anzeige eingegangen war und auch keine Disziplinarmassnahme ausgesprochen werden musste. In der Zwischenzeit hat Dr. A.________ ein Ausstandsbegehren gegen alle Mitglieder der KJS gestellt. Über dieses Begehren wird der Grosse Rat in der Junisession entscheiden. In der Folge wird die KJS darüber befinden, welche Sanktion gegen Dr. A.________ zu verhängen ist. Weil dieser auf eine weitere Kandidatur verzichtet, hatte die KJS keine Wahlempfehlung zu treffen."
C.
Mit Beschluss vom 17. Juni 2020 wies der Grosse Rat des Kantons Graubünden das Ausstandsbegehren gegenüber der KJS als unbegründet ab. Dagegen erhob A.________ am 21. Juli 2020 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden.
Mit Beschluss vom 8. Oktober 2020 entschied die KJS unter anderem, gegenüber A.________ werde in Anwendung von Art. 64 Abs. 1 lit. a des Gerichtsorganisationsgesetzes des Kantons Graubünden vom 16. Juni 2010 (GOG/GR; BR 173.000) ein Verweis ausgesprochen. Gegen diesen Beschluss erhob A.________ am 20. November 2020 eine Verfassungsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (Verfahren U 20 110). Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde nicht zuständig sein sollte, focht er den Verweis der KJS am 24. November 2020 zusätzlich mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten bzw. mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde direkt beim Bundesgericht an (Verfahren 1C_651/2020).
Am 25. April 2023 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde von A.________ gegen den Beschluss vom 17. Juni 2020 des Grossen Rats betreffend Ausstandsbegehren vom 7. Mai 2020 ab (U 20 78).
D.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 25. April 2023 betreffend Ausstandsbegehren vom 7. Mai 2020 hat A.________ am 2. Juni 2023 Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und sein Ausstandsgesuch vom 7. Mai 2020 gutzuheissen. Der Grosse Rat hat auf Vernehmlassung verzichtet und beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Vorinstanz beantragt unter Verweis auf das angefochtene Urteil Beschwerdeabweisung. Mit Eingabe vom 18. September 2023 hat der Beschwerdeführer an seinen Anträgen festgehalten und auf Stellungnahme verzichtet.
Erwägungen:
1.
Nach Art. 83 lit. g BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gegen Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse ausgeschlossen, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betreffen. Der Begriff des öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses im Sinne von Art. 83 lit. g BGG ist weit zu verstehen. Darunter fallen alle Arbeitsverhältnisse mit öffentlich-rechtlichen Körperschaften, die nicht auf privatrechtlichem Vertrag beruhen. Massgebend ist, dass die betreffende Person vom Staat eingestellt sowie bezahlt wird und seiner Disziplinargewalt unterliegt. In einem Arbeitsverhältnis im Sinne von Art. 83 lit. g BGG stehen auch Mitglieder öffentlicher Behörden und insbesondere auch Magistratspersonen und Richter (Urteil 8C_629/2020 vom 3. Dezember 2020 E. 2.2 mit Hinweisen; THOMAS HÄBERLI, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 167 f. zu Art. 83 BGG).
Das vorliegend angefochtene Urteil U 20 78 ist ein Zwischenentscheid in einem Verfahren auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse im Sinne von Art. 83 lit. g BGG. Das Verfahren betrifft eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, zumal der von der KJS ausgesprochene Verweis keine (direkten) finanziellen Auswirkungen auf den Beschwerdeführer hat (vgl. BGE 142 II 259 E. 3; Urteile 8C_629/2020 vom 3. Dezember 2020 E. 2.3 f.; 8C_392/2020 vom 19. November 2020 E. 1.3 mit Hinweisen; 8C_1065/2009 vom 31. August 2010 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 136 I 332). Es betrifft nicht die Gleichstellung der Geschlechter.
Die vom Beschwerdeführer gegen den Verweis der KJS geführten Verfahren fallen somit in den Bereich, welcher nach Art. 83 lit. g BGG von der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ausgenommen ist. Nach dem Grundsatz der Einheit des Prozesses kann der vorliegend angefochtene Zwischenentscheid ebenfalls nicht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten werden (vgl. BGE 138 II 501 E. 1.1; 137 III 380 E. 1.1; 134 II 192 E. 1.3; BGE 133 III 645 E. 2.2; Urteil 2C_859/2018 vom 24. September 2018 E. 2.2). Zu prüfen bleibt, ob die Voraussetzungen für die Erhebung der subsidiären Verfassungsbeschwerde (Art. 113 ff. BGG) erfüllt sind und die Beschwerde als solche entgegenzunehmen ist (vgl. BGE 138 I 267 E. 1.1 mit Hinweis).
2.
Zur subsidiären Verfassungsbeschwerde gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide ist nach Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b).
2.1. Das rechtlich geschützte Interesse nach Art. 115 lit. b BGG setzt wie Art. 89 Abs. 1 BGG für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten voraus, dass die beschwerdeführende Person ein aktuelles und praktisches Interesse an der Überprüfung des angefochtenen Entscheids hat (Urteile 8C_450/2022 vom 30. März 2023 E. 3.1.3; 8D_6/2019 vom 4. Februar 2020 E. 1.3; GIOVANNI BIAGGINI, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 1 zu Art. 115 BGG). Dies ist dann der Fall, wenn der erlittene Nachteil im Zeitpunkt der Beurteilung durch das Bundesgericht noch besteht und durch die beantragte Aufhebung des angefochtenen Hoheitsaktes beseitigt würde. Auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses verzichtet das Bundesgericht ausnahmsweise, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, an deren Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre (BGE 147 I 478 E. 2.2; 146 II 335 E. 1.3; 142 I 135 E. 1.3.1; je mit Hinweisen; GIOVANNI BIAGGINI, a.a.O., N. 1 zu Art. 115 BGG).
2.2. Die Richterinnen und Richter des Kantonsgerichts werden vom Grossen Rat gewählt (Art. 22 GOG/GR). Die Amtsdauer beträgt vier Jahre (Art. 23 der Verfassung des Kantons Graubünden vom 14. September 2003 [KV/GR; SR 131.226]). Die Wiederwahl ist grundsätzlich möglich (vgl. Art. 27 GOG/GR). Wenn sie nicht früher demissionieren, scheiden die Richterinnen und Richter des Kantonsgerichts spätestens am Ende des Jahres aus ihrem Amt aus, in dem sie das 68. Altersjahr vollenden (Art. 26 GOG/GR). Die letzte Amtsdauer der Richterinnen und Richter des Kantonsgerichts dauerte bis zum 31. Dezember 2020.
Der Beschwerdeführer erklärte im Jahr 2020 per Ende des Jahres seinen Rücktritt aus dem Kantonsgericht. Für die vom Grossen Rat am 27. August 2020 durchgeführte Wahl der Richterinnen und Richter und für die am 1. Januar 2021 beginnende Amtsdauer stand der Beschwerdeführer somit nicht mehr zur Verfügung. Dementsprechend untersteht der Beschwerdeführer seit dem 1. Januar 2021 nicht mehr der Disziplinargewalt des Kantons Graubünden. Damit stellt sich die Frage, ob er an der Überprüfung des von der KJS gegen ihn ausgesprochenen Verweises noch ein aktuelles Interesse im Sinne von Art. 115 lit. b BGG hat.
2.3. Im Rahmen der Aufsicht über das Kantonsgericht kann der Grosse Rat gegen Richterinnen und Richter unter bestimmten Voraussetzungen Disziplinarmassnahmen verhängen (Art. 68 Abs. 1 i.V.m. Art. 64 Abs. 1 GOG/GR). Je nach der Schwere des Verschuldens sind folgende Disziplinarmassnahmen möglich: Verweis (Art. 64 Abs. 1 lit. a GOG/GR), Busse bis zu 10'000 Franken (Art. 64 Abs. 1 lit. b GOG/GR), Amtseinstellung bis zu einer Dauer von sechs Monaten (Art. 64 Abs. 1 lit. c GOG/GR) und Amtsenthebung (Art. 64 Abs. 1 lit. a GOG/GR). Der Grosse Rat ist zuständig für Disziplinarmassnahmen, mit welchen Richterinnen und Richter des Kantons- und des Verwaltungsgerichts zeitweilig im Amt eingestellt oder ihres Amtes enthoben werden (Art. 69 Abs. 1 GOG/GR). Die weiteren Disziplinarmassnahmen kann die für die Justiz zuständige Kommission des Grossen Rats aussprechen (Art. 69 Abs. 2 GOG/GR).
Beim Verweis handelt es sich um die mildeste Disziplinarmassnahme, die nach Art. 64 Abs. 1 GOG/GR angeordnet werden kann. Mit ihm wird eine Dienstpflichtverletzung hoheitlich festgestellt und formell gerügt. Der Verweis soll die betroffene Person in eindringlicher Form an ihre Pflichten ermahnen (vgl. ANDREA HÜLSMANN, Disziplinarische Verantwortlichkeit im öffentlichen Dienst, 2014, S. 126 mit Hinweisen; PETER HÄNNI, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2002, S. 437 f.).
2.4. Disziplinarmassnahmen können grundsätzlich nur verhängt werden, solange die betroffene Person der staatlichen Disziplinargewalt untersteht. Nach Beendigung des Dienstverhältnisses kann ein Disziplinarverfahren grundsätzlich nicht mehr angehoben oder weitergeführt werden. Bereits eingeleitete Disziplinarverfahren werden mit dem Ausscheiden der betroffenen Person aus dem öffentlichen Dienstverhältnis grundsätzlich gegenstandslos. Ein eingeleitetes Disziplinarverfahren kann nur dann fortgeführt werden, wenn es noch einem anderen Ziel dient, als nur dem, die fehlbare Person zur Ordnung zu rufen (vgl. IMBODEN/RHINOW, Schweizersische Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl. 1986, Bd. 1, S. 318; PETER HÄNNI, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2002, S. 424 und S. 427 mit Hinweisen).
Ein disziplinarrechtlicher Verweis enthält eine gewisse Vorwirkung und kann bei fortbestehendem Arbeitsverhältnis tatsächlich und rechtlich relevant sein, namentlich wenn die betroffene Person erneut Dienstpflichten verletzt (vgl. Urteil P.1636/1983 vom 22. Dezember 1983, in: ZBl 85 [1984] 308, S. 310). Endet das Arbeitsverhältnis hingegen unabhängig von der mit dem Verweis festgestellten Dienstpflichtverletzung, verliert der Verweis grundsätzlich seine Bedeutung und hat er keinen Einfluss mehr auf die Rechtsstellung der betroffenen Person. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts besteht nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses etwa auch an der Überprüfung der Rechtmässigkeit einer Freistellung grundsätzlich kein aktuelles Interesse mehr, sofern der volle Lohn bis zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses ausbezahlt wurde (Urteil 8C_450/2022 vom 30. März 2023 E. 3.3).
Nachdem der Beschwerdeführer als Richter des Kantonsgerichts demissioniert hat und er nicht mehr der kantonalen Disziplinargewalt untersteht, beeinflusst der Verweis der KJS seine Rechtsstellung nicht mehr. Inwiefern der Verweis noch einem anderen Ziel dienen würde, als den Beschwerdeführer zur Ordnung zu rufen, ist nicht dargetan und nicht ersichtlich. Das aktuelle Rechtsschutzinteresse an der gerichtlichen Überprüfung des Verweises ist mit dem Rücktritt des Beschwerdeführers als Kantonsrichter per Ende 2020 dahingefallen. Daran ändern die Vorbringen des Beschwerdeführers im Verfahren 1C_651/2020 nichts, wonach die von ihm gegen den Verweis erhobenen Rechtsmittel auf die Wiederherstellung eines einwandfreien beruflichen Leumunds und auf die Wiederherstellung seines Ansehens in der Gesellschaft abzielten. Hierbei handelt es sich nicht um ein rechtlich geschütztes Interesse im Sinne von Art. 115 lit. b BGG, welches den Beschwerdeführer zur Anfechtung des Verweises legitimieren würde. Auch der Hinweis des Beschwerdeführers auf Art. 28 ZGB ändert nichts daran, zumal diese Bestimmung gegenüber dem Staat oder anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts, die im Rahmen ihrer Befugnisse handeln, nicht angerufen werden kann (BGE 134 I 229 E. 3.1 mit Hinweisen). Die Voraussetzungen, unter welchen das Bundesgericht ausnahmweise auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses verzichten würde, sind vorliegend ebenfalls nicht erfüllt.
2.5. Besteht für den Beschwerdeführer somit an der Überprüfung des von der KJS am 8. Oktober 2020 ausgesprochenen Verweises kein akutelles praktisches Rechtsschutzinteresse im Sinne von Art. 115 lit. b BGG mehr, ist nach dem Grundsatz der Einheit des Prozesses auch der in diesem Verfahren ergangene und vorliegend angefochtene Zwischenentscheid vom 25. April 2023 nicht mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde anfechtbar. Weil ein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Anfechtung dieses Entscheids schon im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung fehlte, ist auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nicht einzutreten.
3.
Nach dem Ausgeführten ist auf die Beschwerde weder unter dem Titel der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten noch unter demjenigen der subsidiären Verfassungsbeschwerde einzutreten. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer zu auferlegen (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht anzuordnen (vgl. Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Grosser Rat des Kantons Graubünden und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 12. März 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Mattle