Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_503/2023
Urteil vom 29. Mai 2024
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichterinnen Hänni, Ryter,
Gerichtsschreiberin Wortha.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Herr Niklaus Neuenschwander,
Beschwerdeführerin,
gegen
1. Pädagogische Hochschule Bern,
handelnd durch das Institut Primarstufe,
Fabrikstrasse 8, 3012 Bern,
2. Rekurskommission der Pädagogischen Hochschule Bern,
c/o Rechtstext, Postfach, 3001 Bern,
Beschwerdegegnerinnen.
Gegenstand
Abbruch eines Praktikums,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 12. Juli 2023 (100.2023.30U).
Sachverhalt:
A.
A.________ belegt an der Pädagogischen Hochschule Bern (PH Bern) den Studiengang Primarschule. Im Frühjahrssemester 2022 absolvierte sie einen Teil des "Praktikums 4: Fachbezogenes Lernen und Lehren". Am 17. August 2022 teilte ihr die PH Bern mit, das Praktikum sei aufgrund der nicht erfüllten Grundanforderungen mit dem Prädikat "nicht erfüllt" bewertet und folglich nicht bestanden worden. Gleichzeitig wies die PH Bern darauf hin, dass eine Wiederholungsmöglichkeit bestehe.
B.
Die dagegen erhobenen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg (Entscheid der Rekurskommission der PH Bern vom 8. Dezember 2022; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 12. Juli 2023).
C.
Mit Eingabe vom 14. September 2023 gelangt A.________ (nachfolgend Beschwerdeführerin) mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, eventualiter subsidiärer Verfassungsbeschwerde, an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils und die Rückweisung zur Neubeurteilung an die Vorinstanz. In prozessualer Hinsicht beantragt sie die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung.
Es wurden keine Instruktionsmassnahmen angeordnet.
Erwägungen:
1.
1.1. Das Bundesgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 149 II 66 E. 1.3; 148 I 160 E. 1).
1.2. Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer Materie des öffentlichen Rechts, der an sich mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, 90 BGG).
1.3. Ausgeschlossen ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten jedoch gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf dem Gebiet der Schule, der Weiterbildung sowie der Berufsausübung (Art. 83 lit. t BGG).
1.3.1. Von dieser Ausnahmebestimmung erfasst sind alle Entscheide, die auf einer Bewertung der intellektuellen oder physischen Fähigkeiten einer Kandidatin beruhen. Ausgeschlossen ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten allerdings nur, wenn das eigentliche Ergebnis der Prüfung umstritten ist bzw. wenn ein Entscheid in Frage steht, der auf einer Bewertung der geistigen oder körperlichen Fähigkeiten einer Kandidatin beruht. Wenn andere Entscheide im Zusammenhang mit einer Prüfung strittig sind, insbesondere solche organisatorischer oder verfahrensrechtlicher Natur, bleibt das Rechtsmittel zulässig (BGE 147 I 73 E. 1.2.1; Urteile 2C_122/2024 vom 5. März 2024 E. 2.1; 2C_867/2022 vom 18. Juli 2023 E. 1.2.1).
1.3.2. Die Beschwerde betrifft die Bewertung des "Praktikums 4: Fachbezogenes Lernen und Lehren" mit dem Prädikat "nicht erfüllt" und das daraus resultierende Nichtbestehen des Praktikums. Die Beschwerdeführerin rügt nicht, dass es durch Verfahrens- oder organisatorische Mängel zu diesem Ergebnis gekommen sei. Es geht mithin um die Überprüfung der eigentlichen Leistungsbewertung, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ausgeschlossen ist. Es steht aber die subsidiäre Verfassungsbeschwerde offen (Art. 83 lit. t BGG i.V.m. Art. 113 BGG).
1.4. Zur Verfassungsbeschwerde ist legitimiert, wer ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids dartun kann (Art. 115 lit. b BGG). Das rechtlich geschützte Interesse kann entweder durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein, sofern sie auf dem Gebiet liegen, das die betreffende Verfassungsbestimmung beschlägt (BGE 136 I 229 E. 3.2; Urteil 2D_13/2021 vom 11. März 2022 E. 1.2 mit Hinweisen). Trotz fehlender Legitimation in der Sache kann die Verletzung von Parteirechten, deren Missachtung einer formellen Rechtsverweigerung gleichkommt, gerügt werden. Unzulässig bleiben Vorbringen, welche im Ergebnis auf eine materielle Überprüfung des angefochtenen Entscheids abzielen ("Star"-Praxis; BGE 149 I 72 E. 3.1; 137 II 305 E. 2; Urteil 2D_14/2023 vom 21. Dezember 2023 E. 5.5 mit Hinweisen).
Aus der Beschwerdeschrift ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin der Vorinstanz vorwirft, den Entscheid der kantonalen Vorinstanz, sich auf eine Rechtskontrolle zu beschränken, zu Unrecht geschützt zu haben. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin hätte die kantonale Vorinstanz die Leistungsbewertung auch auf ihre Angemessenheit hin überprüfen müssen. Sie rügt damit sinngemäss eine formelle Rechtsverweigerung gemäss Art. 29 Abs. 1 BV infolge zu Unrecht beschränkter Kognition. Sie rügt ferner eine Verletzung von Art. 29 Abs. 3 BV, weil die Vorinstanz ihr die unentgeltliche Rechtspflege nicht gewährt habe. Damit steht ihr die subsidiäre Verfassungsbeschwerde im Rahmen der "Star"-Praxis offen.
1.5. Auf die im Übrigen form- (Art. 42 Abs. 1 BGG) und fristgerecht (Art. 100 Abs. 1 BGG) eingereichte Beschwerde ist daher als subsidiäre Verfassungsbeschwerde einzutreten.
2.
2.1. Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann einzig die Verletzung verfassungsmässiger Rechte geltend gemacht werden (Art. 116 BGG). Verfassungsrügen müssen gemäss dem strengen Rüge
2.2. prinzip präzise vorgebracht und begründet werden (Art. 117 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG). Dies bedeutet, dass anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheides klar und einlässlich darzulegen ist, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt sein sollen (BGE 149 I 248 E. 3.1; 149 I 105 E. 2.1).
2.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 118 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie auf einer Verletzung verfassungsmässiger Rechte beruht (Art. 116 BGG i.V.m. Art. 118 Abs. 2 BGG), was die Beschwerdeführerin präzise geltend zu machen hat (Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 117 BGG; BGE 149 II 290 E. 3.2.4).
Soweit die Beschwerdeführerin die vorinstanzliche Schlussfolgerung, bei der Praktikumsvorbereitung handle es sich um einen Leistungsnachweis, im Zusammenhang mit Art. 97 Abs. 1 BGG als unrichtige Feststellung des Sachverhalts rügt, zielt diese Rüge auf die rechtliche Würdigung durch die Vorinstanz, nicht aber die Sachverhaltsfeststellung ab. Darauf braucht an dieser Stelle folglich nicht näher eingegangen werden. Es bleibt beim von der Vorinstanz verbindlich festgestellten Sachverhalt.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt sinngemäss, es habe keine Ermessenskontrolle bei der Überprüfung des Entscheids über den Praktikumsabbruch wegen Unzumutbarkeit stattgefunden. Die Vorinstanz habe Art. 64 Abs. 5 des Gesetzes über die deutschsprachige Pädagogische Hochschule des Kantons Bern (PHG/BE, BSG 436.91) in unzulässiger Weise analog auf das Praktikum angewendet, obwohl dieser die Angemessenheitsprüfung nur bei "Prüfungen" ausschliesse.
3.1. Gemäss Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. Der Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung erfordert, dass die Behörde ihre Prüfungszuständigkeit (Kognition) tatsächlich wahrnimmt und in dem vom Verfahrensrecht geforderten Masse tätig wird. Eine formelle Rechtsverweigerung als Teilgehalt von Art. 29 Abs. 1 BV liegt vor, wenn die Behörde ihre Prüfungsbefugnis nicht voll ausschöpft, ihre Kognition mithin zu Unrecht beschränkt (BGE 131 II 271 E. 11.7.1; 118 Ia 35 E. 2e; STEINMANN/SCHINDLER/WYSS, in: St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 4. Aufl. 2023, Art. 29 BV N 42). Ob eine solche formelle Rechtsverweigerung vorliegt, prüft das Bundesgericht mit freier Kognition. Die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts untersucht es hingegen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 144 II 184 E. 3.1; 135 I 6 E. 2.1; Urteil 2C_988/2022 vom 7. November 2023 E. 5.3.2).
3.2. Das Studium der Beschwerdeführerin richtet sich nach dem damals in Kraft stehenden Studienreglement für den Studiengang Primarstufe der Pädagogischen Hochschule Bern (PH Bern) vom 14. Juni 2016 (StudR PS). Gemäss Art. 43 Abs. 1 StudR PS wird ein Praktikum durch die Praxislehrperson oder die Institutsmitarbeiterin abgebrochen und mit der Note 2 bzw. dem Prädikat "nicht erfüllt" bewertet, wenn sich die Aufnahme oder Fortsetzung des Praktikums aufgrund unzureichender Vorbereitung, mangelnder Leistungen oder inakzeptablen Verhaltens der Studentin als unzumutbar erweist.
Gemäss Art. 66 lit. c Ziff. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern vom 23. Mai 1989 (VRPG/BE, BSG 155.21) kann im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren die Unangemessenheit des Entscheides gerügt werden, es sein denn, die Gesetzgebung sehe etwas anderes vor. Gemäss Art. 64 Abs. 5 PHG/BE ist bei Beschwerden gegen Ergebnisse von Prüfungen die Rüge der Unangemessenheit unzulässig.
3.3. Die Vorinstanz erwägt, der Praktikumsabbruch beruhe auf einer Leistungsbeurteilung, wie es der Wortlaut von Art. 43 Abs. 1 StudR PS - insbesondere mit den Formulierungen "unzureichende Vorbereitung" und "mangelhafte Leistung" - klar zum Ausdruck bringe. Diese Leistungsbeurteilung lasse sich ohne weiteres mit der Beurteilung von Prüfungen vergleichen, weshalb die (analoge) Anwendung von Art. 64 Abs. 5 PHG/BE korrekt sei. Bei der Beurteilung, ob die Fortsetzung des Praktikums zumutbar ist, komme den Praxislehr- und Fachbegleitpersonen zudem ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Es liege in deren pflichtgemässen Ermessen, die Leistung und die Zielerreichung vor und während des Praktikums zu bewerten und - sofern notwendig - ein Praktikum abzubrechen. Dass die kantonale Vorinstanz die Rüge der Unangemessenheit nicht zugelassen habe, sei dementsprechend nicht zu beanstanden (angefochtener Entscheid E. 2.4).
3.4. Die Beschwerdeführerin vermag mit ihren Vorbringen keine formelle Rechtsverweigerung aufzuzeigen. Es ist keine Willkür (Art. 9 BV) in der vorinstanzlichen Auslegung des kantonalen Rechts und ebenso wenig im Schluss, die kantonale Vorinstanz habe die Rüge der Unangemessenheit ausschliessen dürfen, zu erblicken. Dass die Beschwerdeführerin das kantonale Recht anders auslegt und zu einer anderen Lösung gelangt, begründet keine Willkür (vgl. BGE 149 I 329 E. 5.1). Vielmehr ist es plausibel, dass die Ermessenskontrolle angesichts der Sachnähe und des Beurteilungsspielraums der Fach-/Lehrpersonen nicht nur beim Leistungsnachweis in Form der Prüfung, sondern auch bei jenem in Form der berufspraktischen Arbeit (Praktikum; vgl. Art. 21 Abs. 2 StudR PS) ausgeschlossen ist und die Rekurskommission ihr Ermessen dementsprechend nicht an die Stelle der Fach-/Lehrpersonen setzt. In der Beschränkung der Kognition auf die Rechtskontrolle ist nach dem Gesagten keine Rechtsverletzung zu erblicken.
3.5. Die Rüge der unzulässigen Kognitionsbeschränkung verfängt damit nicht. Es liegt keine formelle Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV vor.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt zudem eine Verletzung von Art. 29 Abs. 3 BV, da die Vorinstanz ihr die unentgeltliche Rechtspflege verweigert hat.
4.1. Die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht richtet sich nach Art. 111 Abs. 1 VRPG/BE. Danach wird eine Person von den Gerichtskosten befreit, wenn sie nicht über die erforderlichen Mittel verfügt (lit. a) und ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (lit. b). Dieselben Ansprüche ergeben sich aus Art. 29 Abs. 3 BV (BGE 129 I 129 E. 2.1; Urteil 2C_7/2023 vom 26. Januar 2024 E. 6.1).
Gemäss Art. 29 Abs. 3 BV hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, umfasst dies auch den Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. Artikel 29 Abs. 3 BV bezweckt, jeder Betroffenen ohne Rücksicht auf ihre finanzielle Situation tatsächlich Zugang zum Gerichtsverfahren zu vermitteln und die effektive Wahrung ihrer Rechte zu ermöglichen. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind Begehren als aussichtslos anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Ob im Einzelfall genügende Erfolgsaussichten bestehen, beurteilt sich aufgrund einer vorläufigen und summarischen Prüfung der Prozessaussichten, wobei die Verhältnisse im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs massgebend sind (BGE 142 III 138 E. 5.1; 139 III 475 E. 2.2; Urteil 2C_471/2022 vom 20. Dezember 2023 E. 6.1).
4.2. Die Vorinstanz wies das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ab, weil die Beschwerde offensichtlich aussichtslos gewesen sei. Die kantonale Vorinstanz habe einlässlich und zutreffend begründet, weshalb der Praktikumsabbruch kein Recht verletze. Die Beschwerdeführerin habe über weite Strecken die bereits vor der kantonalen Vorinstanz vorgebrachten Argumente wiederholt, ohne sich substanziiert mit dem angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (angefochtener Entscheid E. 3.3).
Die Beschwerdeführerin bringt demgegenüber vor, die Beschwerde sei nicht aussichtslos gewesen. Die Aussichtslosigkeit sei vielmehr im Verhalten der Vorinstanz zu suchen, die sich mit den von ihr vorgebrachten Einwänden nur oberflächlich auseinandergesetzt habe. Ausserdem sei die Vorinstanz auf die Beschwerde eingetreten, weshalb diese nicht von Anfang an aussichtslos gewesen sein könne.
4.3. Mit ihren Vorbringen vermag die Beschwerdeführerin keine Verletzung von Art. 29 Abs. 3 BV zu begründen. Sie setzt sich weder mit der Begründung der Vorinstanz auseinander, wonach sie dem kantonal vorinstanzlichen Entscheid nichts entgegensetzte, sondern nur ihre bereits vorgebrachte Kritik wiederholte, noch legt sie in einer den qualifizierten Begründungsanforderungen (vorstehend E. 2.1) genügenden Weise dar, inwiefern die Gewinnaussichten ihrer Beschwerde angesichts der Begründung der kantonalen Vorinstanz in etwa gleich hoch wie die Verlustchancen sein sollten. Wenn bereits die kantonale Vorinstanz einlässlich begründet, warum das Praktikum gleich wie eine Prüfung ein Leistungsnachweis sei, weshalb Art. 64 Abs. 5 PHG/BE analog angewendet werden dürfte, genügt es nicht, im Rechtsmittelverfahren auf die bereits vorgetragene eigene Sicht der Dinge zu verweisen und diese zu wiederholen. Dass ihre Kritik darüber hinaus gegangen wäre, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich.
Ferner hat die Vorinstanz, indem sie auf die Beschwerde eingetreten ist, lediglich das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen, nicht aber der Erfolgsaussichten bejaht. Daraus kann die Beschwerdeführerin folglich nichts zu ihren Gunsten ableiten.
Dass die Vorinstanz bei dieser Ausgangslage die Prozessarmut nicht prüfte, ist schliesslich nicht zu beanstanden. Die Voraussetzungen von Art. 29 Abs. 3 BV müssen kumulativ gegeben sein, was bei gegebener Aussichtslosigkeit nicht mehr der Fall sein kann. Deshalb erübrigt sich die entsprechende Prüfung und erweist sich das Vorgehen der Vorinstanz als verfassungskonform.
4.4. Der Entscheid der Vorinstanz, der Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtspflege infolge Aussichtslosigkeit zu verweigern, ist auch insgesamt verfassungskonform. Die Rüge der Verletzung von Art. 29 Abs. 3 BV ist unberechtigt.
5.
Im Ergebnis erweist sich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde unter allen Aspekten als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
6.
Die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird einer bedürftigen Partei nur gewährt, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (Art. 64 Abs. 1 und Abs. 2 BGG). Nachdem die Beschwerdeführerin dem angefochtenen Entscheid nichts Substanzielles entgegenzusetzen wusste und ihre Beschwerde kaum den Begründungsanforderungen im bundesgerichtlichen Verfahren genügte, erweist sich ihre Beschwerde von vornherein als aussichtslos. Ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ist dementsprechend abzuweisen. Die umständehalber reduzierten Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt (Art. 66 Abs. 1 Satz 2 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht eingetreten.
2.
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen.
3.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung wird abgewiesen.
4.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
5.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, mitgeteilt.
Lausanne, 29. Mai 2024
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Die Gerichtsschreiberin: A. Wortha